周少来:中国乡村治理结构转型研究

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   内容提要:乡村治理型态的转型在当前社会基层治理中势在必行,而基层腐败作为基层治理中的难点疑问和关键性疑问,成为乡村治理型态转型的突破口。基层腐败疑问难能可贵顽固指在,主要原应在于针对基层腐败的各种正式制度不是正式制度要能有效发挥监督作用:基层民众随后“不知情”和“分散弱势”而“你会、不敢监督”;乡镇政府随后行政化依赖而“不愿、要能监督”;县级监察机构则随后“鞭长莫及”而“无力、无从监督”。乡村治理型态的转型还要以根除基层腐败为切入点,为什么会么会让也就还要着眼于基层民众的权利保障,推进城乡一体化的治理改革,构建民主自治的乡村一起体生活,形成民主化和法治化的治理体系和反腐体系,稳固持久地提升基层治理和基层反腐的水平和质量。

   关 键 词:乡村治理型态  基层腐败  监督机制  基层民主自治  rural governance structure  grass-root corruption  supervisory mechanism  grass-root democratic autonomy

   乡村治理型态转型对于促使政府职能转变以及农村经济的发展具有重要意义。基层腐败与乡村治理型态之间具有极其繁杂的关系,从基层治理型态的基本型态以及基层乡村社会的变迁中,通过对基层腐败全面的系统性制度分析,在遏制基层腐败的一起,要能全面彻底地深化基层社会治理型态的改革和制度完善。

   一、基层腐败治理现状分析:监督机制失效

   基层腐败,是指指在于乡镇街道、乡村社区等基层社会领域的腐败,相较于远在天边的“老虎型腐败”,基层腐败随后其群发性、隐蔽性、多样性及其顽固性,而被称之为“群蝇型腐败”。当前我国的基层腐败具不为什么会么会多面广量大,花样繁多、隐蔽诡秘,基本属于“上下其手”的窝案,多发在“制度化空管”地带以及流动性社会中的“道德软化”等显著特点,从而严重制约了基层反腐败中各方力量作用的充分类分类整理挥。

   (一)基层民众的“知情权”严重受限,原应对基层腐败“无法监督”

   基层民众是基层腐败的最直接“受害者”,指在基层腐败的最前沿,也是与基层腐败分子“打交道”最多的主体,为什么会么会让,理应指在基层反腐败的最前沿。但其最基本的“知情权”却严重受到限制,基层民众对就在手中、多发频发的基层腐败,大多数人反可是我我抱着“见怪不怪”“敢怒不敢言”的“无所谓”冷漠态度①。大多数村民指在“不知情”的清况 ,也就根本“无从监督”。随后少数村民“想监督”,就还要“了解清况 ”,这就需共要巨大的“信息成本和人情成本”,要“上下”了解清况 ,就得“跑路打听、暗中查账”,随后中途被村干部获知,不但与村干部“伤了和气”,甚至会受到“打击报复”。这是农村中大多数人“根本你会知情”的根本原应所在,也是农村中“腐败蔓延”而要能得到“一忍再忍”的“人情社会”原应。随后还有极少数人,可是我我决心要和“腐败分子”“死磕到底”,那就要能走上漫长艰难的“信访告状”之路,不但共要极其巨大的“时间成本、人情成本”,甚至要准备付出“生命成本”,去与基层腐败分子进行一场“胜负难料”的“漫长博弈”。

   (二)基层民众指在“原子化分散清况 ”,原应对基层腐败“不敢监督”

   基层腐败难能可贵多发易发,与村干部的素质和清况 直接相关,不为什么会么会是与村里“一把手”的清况 紧密相关。随后该村的村干部政治觉悟高、公道正派、清正廉洁,该村的腐败疑问就少,即使是来自县乡的“腐败延伸”要能得到有效遏制。但随后村干部“想腐败、能腐败”,为什么会么会让村民还越来越 人“敢监督”,基层腐败疑问的指在就“在所难免”,基层干部和“村里一把手”,可不还要说是基层腐败的“第一责任人”。

   随着新型城镇化的快速推进和“农民工”的少许外出,在乡村治理中,依照村干部清况 大致可不还要分为几种类型:“好人治村”“强人治村”“恶人治村”“庸人治村”。村民难能可贵指在“原子化分散清况 ”,是随着城镇化tcp连接和乡村社会型态的变迁而逐渐指在的。一是村中自治组织“行政化”,村中的组织化机构,只剩下村里的“两委班子”,而某些村民的“自治性社会组织”基本上不指在;二是土地和山林等农村资源都“承包到户”,村中集体经济和集体组织薄弱,各家各户都指在“自顾自家”的清况 ,根本不再关心所谓的“集体”;三是“农民工”的少许外出,乡村“精英主体”严重流失,根本无法组织起来要能与“村干部”相制约的“组织化力量”;四是留在农村的“老弱病残”,不愿也越来越 能力“组织起来”监督村务,基本指在“老人妇女带小孩”的“被委托人过被委托人日子”的生活清况 。留守农村的村民大多指在“原子化分散清况 ”,这在不发达的内地农村更为普遍,乡村中的“自组织”力量严重缺失,自然指在“弱势顺从清况 ”。相对于大多数村庄的“能人”或“恶人”治村,多为“弱势”的村民,指在“不知情”和不了解清况 的清况 ,为什么会么会让更为害怕村干部打击报复,多数人抱着“多一事不如少一事”的心态,而对基层腐败从心底里“不敢监督”。

   (三)基层民众“反腐败”成本巨大,原应对基层腐败“不愿监督”

   乡村基层治理的“行政化型态”,加之村民指在分散软弱的“无组织清况 ”,个别村民你会独自“奋起”、单靠自身的力量来“反腐败”,则原应走上“个体化反腐”的艰难“抗争”之路。这就原应被委托人要承担巨大的“反腐成本”,而反腐败“成果的收益”,则不须“选泽”。随后村民个体“决意”反腐败,则还要面对以下难以计量的“反腐成本”:信息成本、诉讼成本、“人情成本”“上访成本”以及“被报复成本”等。村民独自承担着反腐败的巨大成本,但随后“反腐败成功”,腐败村干部“侵占”的资金资源被追回,有有哪些“公共资金”是要被所有村民“一起”来分配的,“反腐英雄”也就要能得到“自家”的那一“很小份额”。加之被村官贪腐的各种“补助”,落实到每家每户,也可是我我十几元、几百元,很多很多,村民自身反腐败的“巨大成本”与“微小收益”之间成本收益率的不匹配,也原应村民对各种“微腐败”抱着“无所谓”的冷漠态度,根本不愿去“出力不讨好”反腐败的根本原应。

   (四)村中自我监督机制的“软弱”,原应对基层腐败“要能监督”

   按照《村民委员会组织法》的规定,村务治理中的“正式制度”有村党总支、村民委员会、村民代表大会、村务监督委员会。可是我我说,从体制内的正式组织来说,对村干部及“一把手”要能起到制度性监督作用的组织,可是我我村民代表大会和村务监督委员会。但相对于村务治理中的两委组织,村民代表大会和村务监督委员会,往往指在“缺位”和“弱势”地位,这对于“强人”或“恶人”治村的清况 来说,尤其越来越 。随后村中“两委”的强势地位,鉴于以上各种原应,村务治理中的村中“正式”监督机制,往往流于形式化和皮层化。很多很多在大多数腐败疑问严重的村中,村中自我监督机制往往地位“软弱”,原应对基层腐败要能起到村内自我监督的有效作用,少许指在“不敢监督”的清况 。反过来说,随后村民代表大会制度和村务监督委员会制度机构健全,监督有力有效,基层腐败就能得到有效的遏制。

   (五)乡镇监督机制的“虚弱”,原应对基层腐败“无力监督”

   乡镇监督机制,是直接面对基层腐败的国家“监督机构”,属于“上级部门”的监督,指在与乡村干部接触的最前沿,理应发挥最强大的“监督职能”。从正面来说,随后乡镇监督机制强大有力,监督到位,在其辖区内的基层腐败就比较少,反之亦然。但随后种种制度性原应,乡镇监督机制往往指在监督的“虚弱”清况 。这可不还要从一个 层面来分析,从法理上来看,乡镇政府及其监督机构,是国家政权的基层组织,是代表国家政权行使基层权力的机构,指在与民众社会接触的界面和前沿。村务治理,从宪法和法律上来说,属于基层群众的自治组织和自治事务,村民委员会的选举和管理,是村民自治体的自治活动。唯一组织上“上下贯通”的是乡村中党的支部组织,其接受上级党组织领导,开展基层党员组织活动。很多很多,村务治理中的腐败疑问和纠纷,被上告到乡镇政府和乡镇纪委,随后乡镇组织不愿“插手查处”一段话,也往往以“这是村民自治中的疑问”而加以“拖延和推诿”。但从现实乡村治理型态来看,实际上指在着“县、乡、村”一体化的行政型态,县级政府按照中央和省级政府的指导规划,安排部署本县域的发展规划,乡镇政府、村民两委实际上是上级政令的执行和落实“单位”。很多很多,县政府的规划、乡镇政府的命令,实际上全部都会依靠村干部“这条腿”,在最基层的乡村加以贯彻。为什么会么会让,从行政命令的执行链条式上,乡镇与村庄实际上是“一体运行的”。村庄干部还要“听从”乡镇的指令,以便得到更多的“补助资源”;乡镇干部也还要依靠村委干部来执行政策,以便完成各种各样繁杂的行政任务。随后乡镇干部与村干部的“相互还要”,自然还要“相互照应”。随后有村民到乡镇政府“状告”村干部“腐败”,往往要能得到“正式有效处里”。

   (六)县级监督机制“鞭长莫及”,原应对基层腐败“无从监督”

   县级反腐败监督机构主可是我我指县纪委和监察局,这是县域反腐败的主要体制性力量。一般县级纪委和监察局,人员在20~30人左右,而要监督的“幅员”,则是方圆几一百公里内的几百个行政村,以及几千名村级干部。在实际调研中反映出来的普遍疑问是,县级监督机构人员有限、资源缺乏,难以“全覆盖、全过程”监督到基层腐败②。县级监督机构对村级腐败的“无从监督”,主要体现在以下方面:一是查处某村的腐败疑问,还要借促使乡镇的纪委支持,而乡镇纪委力量更为“虚弱”,往往查处不力或“应付了事”,指在少许的“信息扭曲”和“信息屏蔽”疑问,原应“证据缺乏”而“不了了之”;二是查处某村干部,实际上还要得到乡镇领导的“首肯”和支持,而乡镇干部与村官的“利益关联”和“人情熟络”,使得乡镇领导有强烈的“保护动机”,往往原应“大事化小、小事化了”;三是县级纪委和监察局随后直接“插手”乡村腐败,随后“牵扯”出来县级相关部门的干部腐败疑问,出于“稳定大局”的考虑,以及“顾忌”县域自身的“廉洁形象”,指在“反腐动力”缺乏的疑问。这可是我我一般“访民”不愿到乡镇和县级机构“告状”的原应,也是某些基层腐败疑问长期积压、得要能及时有效处里的制度原应。

   二、基层社会治理型态对处里基层腐败疑问的制约因素

   基层腐败为有哪些多发易发要能长期指在?为有哪些村民自治组织、乡镇组织和县级组织的“反腐败功能”作用缺乏?这与快速城市化大背景下乡村社会的基层治理型态息息相关。“运动式”的高压层层反腐,随后一时遏制了基层腐败的蔓延,但治理型态中的厚度次疑问不处里,还是隐藏着基层腐败“复发”的随后和空间。从当前中国现代化和城市化的tcp连接和阶段来考察,基层腐败疑问与以下基层治理的型态性因素指在制度性关联:

   (一)“县、乡镇、村”行政一体化的治理型态

在当前的中国地方治理型态中,中央、省级、市级、县级、乡镇五级行政治理体系基本未变,县级党政机构指在面对广大乡村地域的关键地位。县级政府在本县域的治理体系中具有一定的独立性和自主性,指在对上、对下负责的中枢转化地位,理应对县域的乡镇治理、村务治理具有掌控全局的职能和责任。但在改革开放的tcp连接中,不为什么会么会是在“农业后税费”时代,县级政府的工作重心,一般都主要放上本县域的经济发展和城镇化建设方面,加快县域的城镇化tcp连接并由此提升“土地财政”的比重,成为县级政府的优先发展目标。而对于类型繁多的“三农补助”项目,(点击此处阅读下一页)

本文责编:陈冬冬 发信站:爱思想(http://www.aisixiang.com),栏目:天益学术 > 政治学 > 中国政治 本文链接:http://www.aisixiang.com/data/115691.html 文章来源:理论学刊 2018年02期